【智库报告】加强政府资产管理的研究(摘要)

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来源:贵州省人民政府发展研究中心 发布日期:2019-01-07 11:25 浏览:24次

党的十九大报告提出,要完善各类国有资产管理体制,加快国有经济布局优化,推动国有资本做强做优做大。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出,要建立涵盖各类国有资产的“政府资产报告制度”。政府资产作为支持政府运行、提供公共服务、支撑经济社会全面发展的物质基础,对于增加政府财政收入、增强政府债务管控能力、提升政府治理水平等具有重大意义。贵州省作为2016年财政部政府资产报告试点省份之一,启动了对政府资产管理的相关工作,但在政府资产管理中也暴露出管理制度有缺失、开发利用尚有缺陷等诸多问题。因此,加强政府资产管理是摆在我们面前的一项重要任务。

一、政府资产的定义及意义

前,理论界和实务界对政府资产尚未有一个规范的定义,有的简单将政府资产相同于国有资产,有的认为政府资产的内涵和外延远大于国有资产。经综合考量,我们认为,府资产是指由政府占有或控制,预期将导致未来经济利益或服务潜能流入政府的资源,用以支持政府运行和提供公共服务,可以货币计量的各种有形和无形资产。从分类看,政府性资产分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产三大类。根据调研实际并结合数据可得性,本文主要研究的是经营性资产中的非金融企业国有资产,以及资源性资产。加强政府资产管理有利于资产管理与预算管理相结合、有利于夯实资产家底和防止资产流失、有利于增强政府债务管理和防范债务风险、有利于提高政府治理能力和水平

二、我省政府资产的基本情况

据各有关部门提供的数据统计截至2017年底,我省国有资产资源价值共计381449.86亿元,其中:国有企业资产价值38262.00亿元,国有交通资源资产价值7137.07亿元,国有水利资源资产价值1833.13亿元,国有矿产能源资产价值317212.43亿元,国有森林资源价值32.49亿元,土地收储价值1324.99亿元,行政事业单位闲置资产价值10.68亿元,市政基础设施价值4231.3亿元,旅游资源价值10314.58亿元。

三、我省政府资产的主要管理方式

政府资产是各项事业发展的必要物质条件。近年来,我省在改善资产质量、促进资源转化利用等方面做了一些改革探索。

(一)推动所有权和经营权分离,探索资产专业化管理

我省大力改革国有资产管理体制相继成立了贵州产业投资(集团)有限责任公司、贵州高速公路集团有限公司等国有资产投资运营公司,通过企业产权管理、股份制改造以及领导管理制度的改革,实现政府行政管理职能与资产管理职能的分离、资产管理职能与资产经营职能的分离,促进国有资产专职责任化经营。同时,积极探索市场化选聘经理人,建立专业化投资运营团队,部分国有企业已经开始根据自身产业布局、业务拓展和投资运营需要开展职业经理人市场化选聘工作,并对职业经理人选聘、管理、退出等作出明确规定。

(二)引入社会资本开展合作,增强资产可持续化管理

 我省在全国首创“BOT+EPC”和“BOT+EPC+政府补贴”模式,引入社会资本方参与交通建设并负责经营管理,走出一条由政府投资管理向合资合作管理的市场化道路。目前全省采取“BOT+EPC”和“BOT+EPC+政府补贴”模式建成高速公路1296公里,占已建总规模的22.2%。同时,积极探索PPP模式,对经测算亏损的高速公路项目从“补建设”向“补运营”转变,增强资产经营的可持续性。在市政设施方面,城市供气设施建设运营基本实现市场化,相关设施建设和运营基本由市场主体负责。供水、污水处理、生活垃圾处理等行业市场化程度逐步提高,市场主体参与性较活跃。

(三)深化矿产资源配置体制改革,优化资源配置

围绕“政府管控资源、市场配置资源、平台交易资源”的改革思路,贵州成为全国率先推出资源配置体制改革创新的省份。国土资源部门突出规划、管理、服务和协调工作,地勘单位提供技术支撑,各类企业成为矿业开发的主体,建立了政府、地勘单位和企业“三位一体”地质找矿新机制。全面推行矿业权招拍挂出让制度,全面实现矿业权市场化配置。成立贵州省公共资源交易中心,将矿业权出让、转让职能整体划转至该中心,大幅提高矿业权市场化配置程度,实现阳光交易。

(四)发展新资源产业,促进资源优势向经济优势转化

绿水青山是我省得天独厚的资源禀赋。一方面,我省积极发展亲水产业。省水投集团累计投资17.42亿元拓展涉水经营性产业,已形成城市供排水、污水处理、水电能源、水文化旅游、智慧水利、生态渔业等涉水产业经营业务。另一方面,我省大力发展林下经济、森林旅游与森林康养、生态文化等林业产业。重点发展以木竹及刺梨、油茶、核桃、林化产品加工为重点的林产品加工企业,和以森林景观资源为依托的森林旅游和森林康养。

(五)深入推进国有企业改革,提升国有资产质量

2016年以来我省推动首钢水钢、水矿集团、盘江资本等5户企业化解钢铁和煤炭过剩产能,并完成了39户“僵尸企业”清理处置工作,积极推动企业转型升级。通过在能源、大数据、金融、航空、物流、旅游、林业、农业等关键领域,强力推进战略重组,打造对高质量发展有支撑作用的大企业集团,进一步优化国有资本布局。成功引入上海绿地集团参与建工集团混改,转换经营机制,稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。重点抓六枝工矿、遵钛集团、水矿集团等企业债转股工作,目前已全面完成六枝工矿债转股工作,其资产负债率从超过100%降到35%以下,实现企业降杠杆减负债。

(六)强化国有资产监督体制,提高国资监管科学化

我省正建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度。2018年11月,省人大对省人民政府关于企业国有资产管理情况报告进行了审议。根据国有资本在全省经济社会发展中的战略定位和发展目标,将国有企业分为商业一类、商业二类和公益类,实行分类监管、分类定责,持续加强政府监管职能。加快“国资云”建设,国资监管云平台涵盖了办公管理、产权管理、政策法规、改革改组、规划发展、考核分配、财务收益、单点登录开发等模块,借助该平台可实现省国资委对所属企业国有资产进行监督管理。

四、我省政府资产管理存在主要问题

政府资产覆盖众多领域,类别多,体量大,一直以来也缺乏统一的管理部门、有力的管理制度和有效的计量标准。因此,和全国大多数省份一样,贵州政府资产管理方面普遍存在“底数不清、管理不顺、权属不明、价值不准、开发不足、延伸不够、集约不高、营运不佳”等八大问题。

(一)底数不清

我省在编制自然资源资产负债表方面还处于起步阶段。除贵阳市、毕节市、省交通运输厅、省国土资源厅、省林业厅因财政部要求于2016年开展过政府资产报告试点外,其他地方、其他部门尚未编制自然资源资产负债表。试点部门在资产确认方面也面临着许多技术、观念和制度方面的障碍,对自然资源资产范围的界定以及价值量化等方面也存在困难,所提供的资源专项报告也无法清晰、持续地反映自然资源资产的存量和变动情况,因此最终形成的资产清查统计报表参考价值不大。

(二)管理不顺

我省公路、水利设施、市政设施等公共基础设施,土地、矿产、森林等自然资源资产,粮食、油料等政府储备物资,一直由不同职能部门管理,没有纳入预算会计核算,管理方式也不统一。每个管理机构在各自职能范围内行事,管理目标往往不一致,出现问题时“要么大家都管,要么大家都不管”,同时还存在“垂直分级负责,横向多头管理”的问题,部门之间缺乏同步协调发展的机制。

(三)权属不明

水资源、森林资源、旅游资源等属于天然资源,具有弥散性、流动性,跨区域特征,清晰界定产权难度大。如在森林资源管理上,我省国有林场林地较为分散,多于集体林地相互交错。林场管理范围属开放管理,自2006年开展深化集体林权制度改革以来,周边农户与林场争林夺地现象时有发生,林权纠纷爆发式增长。目前我省未能确权颁证的国有林地面积仍有76.67万亩,占国有林地总面积的18%。

(四)价值不准

资源资产涉及众多专业领域,评估方法复杂且多样,包括成本核算法、市场价格法、假设市场法、影子价格法、非平衡态经济热力学法、资源物理学方法等。这些方法论中,许多指标难以定量描述,更难确定合理的评价指标和评价标准。在2016年我省开展的政府资产试点中,主管部门不会使用这些评估方法,仅仅进行实物量的统计,计量标准缺乏依据,无法准确获取资源的市场价值。另一方面,资源性产品包含天然价值、人工价值、代际补偿价值和外部补偿价值等,但当前价格评估往往只考虑到资源的人工价值和部分天然价值,代际补偿价值和外部补偿价值基本未考虑。

   (五)开发不足

矿产资源方面,我省在资源配置体制改革中虽通过推广招拍挂制度提高了资源议价市场化程度,但资源一体化开发利用仍然远远不足。产业链短,精深加工少,难以提升资源性产品附加值。如化工产业中,附加值较低的尿素、黄磷等初级产品占比达90%以上,食品级、医药级、电子级精细磷化工产品占比不足1%。有色产业中,氧化铝、电解铝占比大,高性能铝合金和铝材精深加工产品占比低。森林资源方面,专项产品开发不足,主要以观光旅游产品为主,森林探险、森林科考、森林康养等产品开发较少或仅仅停留在概念上,未能设计好相应的运动、疗养、健身等旅游产品,产业链较短,影响了森林生态资源多重效益的发挥。

(六)延伸不够

目前我省旅游产业价值目前大多处于获利低位的生产环节,高附加值的研发和销售两端都较弱。从研发环节来看,总体策划水平低且缺乏文化创意,缺乏主题鲜明的文化旅游商品,自然资源与本地的历史、人文、艺术、风俗相结合的节庆活动较少,展现本地的民俗、民族文化,丰富游客的文化娱乐体验活动的演艺品牌不多。从销售环节来看,旅游品牌形象定位不鲜明,要素品牌也较少。

(七)集约不高

我省资源利用方式总体粗放,集约化开发程度低。2017年,我省每吨标准煤生产的地区生产总值为1.22万元,仅相当于全国的77.5%。2016年,我省一般工业固体废物综合利用率为58.1%,比全国低1.1个百分点;每亿元规模以上工业增加值二氧化硫、烟粉尘、废水排放量分别为全国的2.5、1.2、2倍左右。资源开发利用对环境破坏较大。

(八)营运不佳

以国有企业为例,2018年1-8月,剔除茅台以外的17省国资委监管企业带息负债规模达到了1227.1亿元,带息负债规模为实现增加值(142.11亿元)的8.6倍;利息支出达到44.85亿元,利息支出总额为利润总额(18.89亿元)的2.4倍。其中,开磷集团、瓮福集团、水矿集团等10工矿企业利息支出超出利润总额企业债务总额和债务利息支出总额已经远远超出工业增加值和利润的承受范围,企业正常运营难度较大

、国内外政府资产管理经验和启示

他山之石,可以攻玉。国外经济体制成熟、市场化程度较高的国家在政府资产管理方面已先行先试,初步形成新加坡以市场为主导的政府资产管理模式、法国分权与集权结合的政府资产管理模式、日本以政府为主导的政府资产管理模式等多种管理体制。国内部分省份已涌现出如重庆市积极搭建“3+3+1”国有资本投资运营平台、上海市以“产业整合”“价值创造”“资本运作”推进国有企业资产证券化、山东省积极推动资源类国有企业市场化债转股等好的做法及举措。通过总结国内外经验得出四点启示:一是要细分领域,精准管理政府资产;二是要政资分离,公司化运营政府资产;三是要抓关键环节改革,提高资源配置效率;四是要法制化监管,有效保障政府资产。

六、加强我省政府资产管理几点建议

政府资产作为政府占有使用的资产,既是一种经济资源,又体现一种公共产权。用好管好政府资产,应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,围绕“资产保值升值”这一关键核心,紧扣“资产运营管理、资源优化配置”这两个重点环节,以“产权制度、价值机制、国有资本经营体制、资源配置体制、国有企业体制、资产监管体制”等六大体制机制改革为主攻方向,在“摸底数、定产权、明价值、强管理、优配置、促企改、全监督”上做文章。

(一)摸底数,建立政府资产数据系统

一是建立政府资产数据库。借鉴深圳大鹏新区编制自然资源资产核算的经验,科学划分全省政府资产类别。由省财政部门牵头,按照“全面、科学、简明、可操作”的原则明确各类资产核算方法和公式。二是建立政府资产台账制度。填报资产明细账页和日常生态保护工作记录等报表,客观反映资源资产变动的具体工作进展,动态掌握资源资产数量及其变动情况。

(二)定产权,健全资源资产产权制度

一是全面开展统一确权登记。总结赤水等地相关试点经验,完善确权登记的组织模式、技术方法和制度规范,修订《贵州省自然资源统一确权登记办法》。到2020年,完成全省自然资源统一确权登记。二是建立权责明确的自然资源产权体系。开展我省健全自然资源资产产权制度改革综合试点,探索建立多样化的自然资源所有权体系。全面深化公共资源产品价格的市场形成机制,建立健全自然资源产权交易平台,健全自然资源产权交易规则。三是强化自然资源产权行使监管。建立健全跨部门、跨区域执法协作机制,推动实现各相关部门和地区之间监管资源共享。建立符合实际需要的自然空间监管平台,实现对自然资源产权主体行使权利和履行义务的有效监管。

(三)明价值,完善资产价值机制

一是健全价格形成机制。制定以原生态价值、劳动消耗价值和生态补偿价值相结合的“完全成本”定价方式。全面推行自然资源资产有偿使用制度。逐步调整现有资源税费政策,制定可高可低的多层级资源税费标准体系,与成本价格形成互补优势。二是建立市场竞争机制。逐步扩大市场化定价的资源性资产类别,鼓励和支持民间资本参与资产运营和市场交易,构建能够反映资源性资产供需关系的竞价机制。三是优化价值评估机制。针对不同类型、不同功能的资产实施定期、连续、动态的评估。

(四)强管理,推进国有资本运营改革

一是开展国有资本授权经营体制改革。学习浙江省、安徽省经验,成立贵州省国有资本运营公司,并尽快争取纳入国务院国有资本投资、运营公司改革试点。支持省国有资本运营公司依法依规通过增加国有资本金、划入部分省属企业国有股权和存量资产等方式,做大资本规模。二是推进国有投融资平台公司转型。加强各级投融资平台公司管理,切实厘清政府和企业的责任边界,加快推进投融资平台公司市场化转型。贵阳市、遵义市等经济较好地区的投融资平台公司可试点转型为国有资本投资公司,重点投资于土地开发、城市新增的垄断及特许经营权项目、新兴战略产业及政府重点扶持的产业。

(五)优配置,深化资源配置体制改革

一是深化矿业权出让制度改革试点,促进资源权益保护。明确“竞争出让是原则,协议出让是例外”的思路,探索建立“政府统筹、平台交易、部门登记”的矿业权出让新机制。全面调整探矿权占用费收取标准,建立累进动态调整机制。二是完善资源利用政策,促进一体化开发。按照循环经济和生态工业要求,科学制定和完善我省优势资源一体化产业发展规划。实施“补链、拓幅、升级”改造工程,依托磷矿、煤炭资源禀赋,打造新材料、铝精深、晶体材料优势产业链和具有国际竞争力的产业集群。三是优化土地利用政策,促进节约集约。实施节地水平和产出效益“双提升”行动,提高土地利用效率。

(六)促企改,推进国有企业资产保值升值

一是持续推进供给侧结构性改革。按照“三去一降一补”总要求,重点抓好开磷集团等企业债转股,部分企业资本补充,完善资产负债分类监管和管控,推进贵绳集团、遵钛集团退城进园、智能制造和转型升级,推进“处僵治困”,推动企业技术攻关、促进科技成果转化等。二是扎实做好“双百企业”综合改革。以贵州盘江煤电集团有限责任公司等企业实施“双百行动”综合改革为契机,推动国有企业改革“1+N”文件全面贯彻落实,在完善现代企业制度、发展混合所有制经济等重点改革上取得突破。三是高质量推进国企战略重组。围绕优化国有资本布局、在能源、大数据、金融、航空、物流、旅游、林业、农业等关键领域,加大资源整合力度,强力推进战略重组。四是实施企业债务风险防控。做好负债规模和负债率双重管控,合理控制融资规模和资产负债率,有效防范超出财务承受能力的举债造成的风险。推进企业总会计师委派制度试点,强化责任约束机制。

(七)全监督,完善资产监管体制

一是建立人大对政府资产的制度化监督。省人民政府每年应向省人大常委会提交国资综合报告和专项报告,报告国有资产管理情况。二是建立财政对政府资产的预算管理制度。深化部门综合预算管理改革和国库集中支付制度改革,将政府资产运营收入纳入预算管理。根据政府资产的征管特点,建立合理的征收成本核定机制,将征收成本作为项目支出,直接列入部门预算,保证部门预算的公平性。



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编辑:周宇

校审:马燕



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